Kompromis jagielloński Tygodnik "Wprost", Nr 1125 (20 czerwca 2004) Nicea albo Kraków Wojciech Słomczyński Uniwersytet Jagielloński Tomasz Zastawniak University of Hull Karol Życzkowski Uniwersytet Jagielloński i CFT PAN Dlaczego politycy nie zdołali dotychczas uchwalić projektu konstytucji europejskiej? W czym tkwi istota sporu o kształt systemu głosowania w Radzie Unii Europejskiej? Co tak naprawdę oznacza głośne w Polsce hasło "Nicea albo śmierć"? Gra toczy się m.in. o wpływ na procesy decyzyjne w organach unii. Wszystkie kraje unijne zgadzają się, że rada ma podejmować decyzje kwalifikowaną większością głosów, lecz nie są zgodne, w jaki sposób przyznawać głosy poszczególnym państwom oraz jak określić konieczny próg. Siła głosu Jak zmierzyć wpływ osoby biorącej udział w głosowaniu na jego wynik? Wielkość ta nie jest z pewnością proporcjonalna do liczby posiadanych głosów. Przykładowo: akcjonariusz posiadający 51 proc. akcji spółki ma 100 proc. wpływu na decyzje walnego zgromadzenia akcjonariuszy, a jego wspólnik z niewiele mniejszym pakietem 49 proc. akcji nie ma żadnego. Jeżeli uczestniczę w zebraniu pięciu osób, z których każda dysponuje jednym głosem, to rzeczywisty wpływ na wspólną decyzję będę miał wówczas, gdy dwie osoby opowiedzą się za konkretną decyzją, a pozostałe dwie będą przeciw. Mój głos zaważy na wyniku głosowania. Siłę głosu można zdefiniować jako prawdopodobieństwo, że przy rozkładzie głosów pozostałych uczestników mój będzie decydujący. Najprostszym wskaźnikiem mierzącym siłę głosu jest tzw. indeks Banzhafa. Odwołuje się on do pojęcia uczestnika o krytycznym znaczeniu dla wygrywających koalicji. Chodzi o takiego uczestnika, po którego wycofaniu się koalicja nie ma większości. Każdy obywatel unii ma pośredni wpływ na decyzje rady: wybierając rząd, wybiera zarazem swojego przedstawiciela, który reprezentuje kraj na posiedzeniach rady. Oczywiście, obywatel małego Luksemburga będzie miał większy wpływ na wybór swojego rządu niż obywatel sąsiednich Niemiec. O ile większy? Już w 1946 r. brytyjski uczony Lionel Penrose, analizując siłę głosu członków tworzącej się Organizacji Narodów Zjednoczonych, udowodnił, że wpływ obywatela danego kraju na wybór swego przedstawiciela maleje odwrotnie proporcjonalnie do pierwiastka z liczby ludności kraju. Żeby wpływ każdego obywatela unii na podejmowane decyzje był jednakowy, siła głosu przedstawiciela każdego kraju w radzie powinna być wprost proporcjonalna do pierwiastka z liczby ludności tego kraju. Opierając się na tym wyniku, określanym prawem pierwiastkowym Penrose'a, dwóch z nas skonstruowało w styczniu 2004 r. prosty system głosowania w Radzie UE, nazwany kompromisem jagiellońskim. Został on następnie rozwinięty przez autorów we współpracy z Wernerem Kirschem (z Ruhr-Universität w Bochum) i Moshe Machoverem (z London School of Economics). Za tym systemem głosowania opowiedziało się kilka dni temu w liście otwartym do rządów unii kilkudziesięciu naukowców z Wielkiej Brytanii, Niemiec, Holandii, Polski i innych krajów europejskich. Podwójna większość kontra kompromis jagielloński Według zasad kompromisu jagiellońskiego, przedstawiciel każdego kraju otrzymuje liczbę głosów proporcjonalną do pierwiastka ludności swego kraju, a decyzja rady zapada, jeśli suma wag głosujących państw (określonych liczbą głosów) przekracza 62 proc. wszystkich głosów. Taki próg decyzyjny jest optymalny, gdyż przy jego przyjęciu siła głosów każdego kraju jest w przybliżeniu równa przyznanej wadze głosów, a wiec prawo Penrose'a stosuje się tu ściśle: wpływ każdego obywatela unii na podejmowane decyzje jest taki sam. Na wykresie porównaliśmy siły głosu obywateli różnych krajów, odpowiadające głosowaniu według reguł kompromisu jagiellońskiego, systemu przyjętego w Nicei (trzy kryteria) oraz propozycji konwentu zawartych w projekcie konstytucji europejskiej (kryterium tzw. podwójnej większości ma postać 50/60, co oznacza, że do podjęcia decyzji wymagana jest zgoda połowy państw reprezentujących jednocześnie 60 proc. liczby ludności). Dla uproszczenia wybraliśmy 6 reprezentatywnych krajów (o istotnie różniącej się liczbie ludności): Niemcy - 82,5 mln mieszkańców, Francję - 59,6 mln, Polskę - 38,2 mln, Holandię - 16,2 mln, Czechy - 10,2 mln oraz Litwę - 3,5 mln. Siłę głosu obywateli tych krajów mierzyliśmy względem siły głosu obywatela największego kraju Unii Europejskiej - Niemiec. W systemie przez nas zaproponowanym siła głosu obywateli wszystkich krajów jest w przybliżeniu taka sama, co dowodzi jego obiektywności i reprezentatywności. Co więcej, proponowany system jest bardziej efektywny niż system nicejski. Nie wymaga on też zmian zasad głosowania przy każdym rozszerzaniu unii. Rozwiązanie z Nicei jest najkorzystniejsze dla Polski (i pewnie dlatego niektórzy polscy politycy byliby gotowi za ten system umierać), natomiast wydaje się krzywdzące dla Niemiec. Z kolei propozycja konwentu faworyzuje Niemcy (w mniejszym stopniu Francję, Wielką Brytanię oraz Włochy), ale jest niekorzystna dla Hiszpanii, Polski oraz innych krajów o średniej liczbie ludności. Można wykazać, że nie da się zmodyfikować forsowanego obecnie systemu podwójnej większości (opartego na kryterium ludności oraz kryterium państw) tak, by siła głosów obywateli we wszystkich krajach unii była - nawet w przybliżeniu - taka sama. Stąd też wysuwane ostatnio propozycje modyfikacji progów (50/65, 55/65, 50/50 czy 55/55) z polskiego punktu widzenia trudno określić mianem kompromisowych. System podwójnej większości byłby sprawiedliwy, gdyby pierwsze kryterium dotyczyło głosów przyznanych państwu proporcjonalnie do pierwiastka z liczby jego ludności, a drugie - zwykłej większości państw. Teraz politycy Uważny czytelnik spyta: "Jeśli to wszystko takie łatwe i proste, dlaczego nikt wcześniej tego nie wymyślił"? Ależ wymyślił! Podobne propozycje systemów głosowania, bazujących na prawie Penrose'a, można znaleźć w kilkunastu pracach opublikowanych w latach 2000-2004 przez naukowców z Czech, Francji, Izraela, Niemiec, Polski, Szwajcarii, Szwecji i Wielkiej Brytanii. A czy politycy europejscy znają takie systemy głosowania? Znają, a raczej powinni znać, gdyż podobna koncepcja była oficjalnie zgłaszana przez dyplomatów szwedzkich już w 2000 r., podczas rokowań nad traktatem z Nicei. W tym roku kilkakrotnie pozytywnie wypowiadał się o niej John Bruton, wpływowy polityk irlandzki, były premier i obecny wiceprzewodniczący Europejskiej Partii Ludowej, zrzeszającej ponad 50 chadeckich, centroprawicowych i prawicowych partii z całej Europy. Niestety, opracowanie i wysunięcie przez konwent niereprezentatywnego systemu, a następnie nie do końca przemyślane próby tworzenia na jego podstawie kompromisowych rozwiązań, wydają się świadczyć, że większości europejskich polityków zależy raczej na uzyskaniu doraźnych korzyści politycznych niż na uchwaleniu optymalnego systemu głosowania w Radzie UE. Dotychczasowe propozycje rozwiązania problemu przez modyfikowanie systemu podwójnej większości nie mogą doprowadzić do rezultatu, który byłby korzystny zarówno dla Polski, jak i pozostałych krajów. Może więc warto potraktować systemy oparte na prawie Penrose'a nie tylko jako czysto akademickie koncepcje, ale jako podstawę kompromisu możliwego do przyjęcia przez wszystkich członków unii. Wojciech Słomczyński (Uniwersytet Jagielloński) Tomasz Zastawniak (University of Hull) Karol Życzkowski (Uniwersytet Jagielloński i CFT PAN) JAROSŁAW KACZYŃSKI prezes Prawa i Sprawiedliwości Z naszego punktu widzenia najlepszy jest system nicejski. Daje Polsce bardzo mocną pozycję, wzrasta nasza ranga i prestiż. Walczymy o Niceę, by być pełnoprawnym członkiem UE, a nie państwem szóstej kategorii. Jest jeszcze druga strona medalu: system nicejski znalazł się w traktacie akcesyjnym, który podpisaliśmy. Składanie nam teraz innych propozycji jest niczym innym jak wypowiedzeniem tego traktatu. ZYTA GILOWSKA wiceprzewodnicząca Platformy Obywatelskiej Kompromis jagielloński to system uwzględniający dysproporcje w liczbie ludności poszczególnych krajów, ale w sposób bardziej finezyjny niż pozostałe. Według nas jest to kompromis możliwy do przyjęcia. Traktujemy go jako element naszego programu politycznego. ANDRZEJ LEPPER przewodniczący Samoobrony Kompromis jagielloński jest bardzo rozsądną i sprawiedliwą propozycją: każdemu dać po równo. Nie będzie żadnych państw poszkodowanych ani uprzywilejowanych. Samoobrona jest gotowa go poprzeć. JANUSZ WOJCIECHOWSKI prezes Polskiego Stronnictwa Ludowego Mamy tytuł do tego, by bronić Nicei, dlatego nie wychylajmy się z żadnymi, nawet najlepszymi propozycjami. Są kraje, którym bardziej zależy na zmianie systemu głosowania. Niech coś zaproponują - będziemy rozmawiać. System nicejski jest dla nas najlepszy i kropka. KRZYSZTOF JANIK przewodniczący Sojuszu Lewicy Demokratycznej Nie mówmy o kompromisach, bo jeszcze nie wiemy, jak będzie działała Nicea. Za chwilę w Brukseli pewnie zostanie przyjęty jakiś system głosowania, który wejdzie w życie w 2009 r. Ale nie dajmy się zwariować i nie umierajmy już za Niceę, Irlandię czy kompromis jagielloński. ROMAN GIERTYCH przewodniczący Klubu Parlamentarnego Ligi Polskich Rodzin Żaden pomysł nam się nie podoba. Nie będziemy uprawiać żadnych spekulacji. Jesteśmy przeciwni konstytucji europejskiej, bo uważamy, że jest to utrata suwerenności przez Polskę.